峨眉山破局“九龙治水”，构建文旅发展新格局

在文旅产业蓬勃发展的当下，如何整合多方资源、打破行政管理壁垒，成为众多旅游胜地实现高质量发展的关键课题。峨眉山，这座闻名遐迩的世界文化与自然双遗产地，通过一系列大刀阔斧的改革，成功理顺峨眉山管委会、峨眉山市政府、乐山市文旅局、峨眉山旅游股份公司、峨眉文旅集团、乐山大佛峨眉山旅游集团等多元化主体关系，为景区的长远发展注入强大动力。

改革背景：“九龙治水”困境凸显

改革开放以来，峨眉山景区管理体制历经多次变革，然而“一座山多个管理主体”的体制机制矛盾却日益加深。峨眉山景区管理事务主要涉及景区管委会、属地政府、市属景区国有企业三方主体，这种条块分割、互不隶属、权责不清的管理体制，随着时间的推移，暴露出诸多弊端。

峨眉山风景名胜区管理委员会：作为乐山市人民政府的正县级派出机构，与中国共产党峨眉山风景名胜区工作委员会合署办公，承担着峨眉山风景名胜区、峨眉山世界自然和文化遗产的保护、利用和统一管理工作。但在实际运行中，仅有管理职责却不具备行政执法权，在面对大量涉旅事务时显得力不从心。比如在处理景区内商家违规经营问题时，虽能发现问题却无法直接执法处罚，导致游客投诉不断。

峨眉山市政府：地处四川盆地西南边缘，1988年撤县建市，辖区面积1181平方公里。在峨眉山景区管理中，与景区管委会职能存在交叉。在交通管理方面，市政道路与景区道路管理界限模糊，导致管理混乱，资源浪费。

乐山市文化广播电视和旅游局：作为乐山市人民政府工作部门，负责拟订文化、广播电视、旅游、文物保护相关的政策措施和规范性文件并组织实施，承担着推动全市文化事业、文化产业、广播电视、旅游业、文物保护业发展的重任。在峨眉山景区事务上，与其他管理主体存在职能重叠与沟通不畅的问题，在制定旅游市场开发战略时，难以与景区管委会和当地政府达成统一意见，导致政策落实困难。

峨眉山旅游股份公司：创立于1997年，是西南地区第一家旅游景区类上市公司，注册资本5.27亿元，总股本为5.27亿股，拥有员工2000余人，经营业务涵盖门票、索道、酒店、茶业、大数据运营等。由于与管委会和政府在发展侧重点上的差异，公司更注重经济效益，在遗产保护和基础设施建设上的投入积极性不高，与其他主体难以形成发展合力。

峨眉文旅集团：在文旅产业发展中承担着资源整合与开发的重要角色，但在以往的管理体制下，与其他主体之间的合作缺乏明确的规范和协调机制，在项目推进过程中，常因各方利益诉求不同而受阻。

乐山大佛峨眉山旅游集团：作为区域旅游资源整合的重要平台，同样面临着与其他主体关系不顺的问题，在统筹乐山大佛和峨眉山旅游资源时，难以实现高效协同，影响了整体旅游品牌的打造和市场竞争力的提升。

景区管委会虽承担遗产保护、涉旅事务管理等职责，却缺乏行政执法权，导致游客投诉“该管的管不了”。在旅游乱象管理上，管理和执法分离，景区一线管理人员看得见乱象却无权管，拥有执法权的市级执法人员又因未常驻景区，存在“能管但看不见”的信息差，打击违法违规行为时效率低下，极大地影响了游客体验。比如以往打击旅游乱象时，需跨主体协调执法人员，这中间产生的时间差，让违法违规行为有机可乘，打起了“游击”。

在基础设施维护、遗产保护利用、环境整治等工作中，景区企业和管委会工作节奏不同步。企业更注重经济效益，而管委会侧重于社会效益，两者难以达到高效统一。此外，景区国有企业在景区遗产保护、发展建设等方面的责任不断弱化，无法与景区形成发展合力，使得游客体验连年下降，改革迫在眉睫。

改革举措：多管齐下，厘清职责

1. 管理体制创新：乐山市制定《峨眉山景区管理体制改革方案》，以“一座山一个管理责任主体”为核心，实施峨眉山市委、市政府代管峨眉山景区党工委、管委会，景区党工委、管委会代管景区内3家国有企业的改革模式。改革前，峨眉山市党政主要领导兼任峨眉山景区党政“一把手”，但峨眉山市委、市政府与景区党工委、管委会两套班子互不统属，导致山上山下步调不一、方向不一。

改革后，明确由峨眉山市委、市政府对峨眉山景区规划范围内的所有事务实行集中统一管理，包括景区规划、建设、运营、管理等事务；峨眉山景区党工委、管委会承担遗产保护、生态保护、游客服务等职责；景区国有企业履行固有职责，承担景区市场化运营、产业发展、项目建设等职责。例如，改革前属地政府和景区都有交通管理部门，职能交叉导致管理力量分散，改革后统一将交通管理职能整合到属地政府；还成立景区发展局，专门负责推动项目建设落地，成立峨眉山世界文化和自然遗产研究院，填补专业保护机构空白。

2. 执法机制优化：今年1月落地的峨眉山景区秩序管理局，是改革的重要成果之一。改革前，旅游乱象管理和执法分开，管与罚主体不同，协调困难。现在秩序管理局整合调查取证与执法办案职能，拥有执法权的工作人员下沉到景区乱象频发点位，涉及景区管理条例的20个处罚事项可直接执法办案，超出范围的部分事项先由该局调查取证，再交峨眉山市有关部门处理，有效提升了执法效率和旅游秩序管理水平。

3. 财政与收益分配理顺：改革前，在财政收支和收益分配方面，各方矛盾重重，难以形成发展合力。改革后，理顺了财政收支管理和收益分配机制，形成正向激励，管委会为景区产业项目申请匹配资金，缩短项目落地流程；景区企业依托丰富旅游资源和优质资产，大力发展旅游产业，实现做大做强，各方积极性得到有效调动。

改革成效：景城企协同，发展合力增强

1. 管理效率提升：改革前，景区决策流程繁琐，调整每日游客量上限这样的决策，需要各方多向汇报，意见很难统一。改革落地后的首个春节假期，景区管委会制定限流政策后，峨眉山旅游股份有限公司迅速执行，管理效率大幅提高。同时，春节期间峨眉山市实现景城有效联动，多部门提前谋划，在重点区域新增执勤点，做好交通管控，实现部门联动、信息共享、实时调度，保障了景区的有序运营，旅游投诉同比下降37%。

2. 产业发展加速：改革前，景区产业发展中，资源利用、项目打造等工作因各方协调困难，推进缓慢。改革后，对于景区产业发展所需的在地资源利用、项目包装打造等，相关主体能够更高效地直接匹配。景区企业在管委会支持下，逐步提高中低山区资源盘活率，丰富业态体验；升级智慧旅游体系，接入低空经济、空间技术利用等，提升游客便捷度；启动全山基础设施设备改造升级，全面提升景区品质。峨眉山旅游股份有限公司2024年前三季度实现营收8.06亿元，利润2.69亿元，为景区提质增效提供了资金支持。

峨眉山景区通过管理体制改革，成功打破行政管理壁垒，实现了峨眉山管委会、政府部门、文旅企业等多方主体的协同合作，形成“全山一盘棋”的发展格局。未来，随着改革的持续深化和完善，峨眉山有望在文旅融合发展的道路上不断迈进，打造成为享誉全球的世界重要旅游目的地，为其他景区的管理改革提供宝贵的经验借鉴。